ПС2

Владимир Тартак / 18 июня 2014, 11:28

Децентралізація: фіскальний аспект (частина 1)


       Останні події в Україні, які є продовженням глибокої політичної кризи, котра виникла, в тому числі, і внаслідок надмірної централізації фінансових потоків попередніми режимами з метою зручності їх розкрадання, вперто підштовхують нас до кроків по децентралізації бюджетної системи. За останні 20 років значна кількість європейських країн провели реформи своїх фінансових систем в частині перерозподілу бюджетних ресурсів між різними адміністративними рівнями. В деяких країнах це супроводжувалося адміністративно-територіальними змінами, а в більшості — внаслідок перерозподілу повноважень і функцій між владними рівнями, і відповідно надання їм належного фінансового забезпечення. Такі зрушення, значною мірою, спричинила політика уніфікації політичних систем і вирівнювання соціально-економічних стандартів, яка проводиться Європейським союзом. Пропонуючи конкретні зміни до податкового та бюджетного кодексів, ми зобов'язуємо себе дотримуватись наступних вимог:

1. Не погіршувати положення чинного Бюджетного кодексу України та не порушувати принципи задекларовані в ст. 9 Європейської хартії місцевого самоврядування.

2.    Загальне податкове навантаження на господарюючих суб'єктів не має збільшуватись (якщо один податок підвищується інший повинен зменшуватись).

3.    Новий податок, або збір має нести в собі щонайменше дві функції: фіскальну та регулюючу.

4. Джерело надходжень повинно мати стабільний економічний характер і прогнозований потенціал росту.

5.     Нові податки повинні бути зручними і недорогими в адмініструванні.

6.    Пропоновані зміни повинні збільшувати самостійність місцевих бюджетів через можливість регулювання ставок існуючих податків та нових.

7. Обов’язкове закріплення в законодавстві норми про максимальну прозорість, у формі зручної і зрозумілої звітності, всіх етапів бюджетного процесу на кожному адміністративному рівні.

8. Встановлення чітких критеріїв співучасті у фінансуванні регіональних, міжрегіональних та національних проектів.

9.  Запропоновані зміни повинні мати антикорупційний характер, або як мінімум не підвищувати існуючий криміногенний рівень податкової системи.

10.Органам місцевого самоврядування вищого рівня надається безумовне право на використання внутрішніх і зовнішніх запозичень, що не перевищують певні нормативи.

    Порівнюючи загальні параметри бюджетно-податкових систем України та деяких країн Європи (Таблиця № 1) можна зауважити, що наша система майже не відрізняється від європейських, принаймні за формальними показниками. Попри це, аналіз матеріалу вказує на певні резерви можливостей якісного реформування бюджетної системи нашої держави.

                     

В форматі діючого Бюджетного кодексу, котрий регламентує перелік джерел надходжень до державного і місцевих бюджетів ми маємо співвідношення за доходами відповідно 77 % і 23 % (Таблиця № 2). Це важливі показники, але не достатньо промовисті з точки зору отримання потрібної кількості благ і повноти послуг кінцевими реципієнтами, якими є всі наші громадяни. Державний бюджет – це не тільки механізм перерозподілу зібраних податків і зароблених коштів на користь відповідних галузей, це ще фонд, з якого фінансують важливі місцеві та загальнонаціональні програми розвитку. Багато таких програм мають надзвичайне соціальне і державне значення тому вони фінансуються завжди, навіть за умови бюджетного дефіциту, який закривається запозиченнями. Місцеві бюджети також отримують ці запозичення через міжбюджетні трансферти в знеособленому вигляді як звичайні субвенції і дотації, які в свою чергу є важливим механізмом реалізації державних гарантій по забезпеченню єдиних мінімальних соціальних стандартів на всій території країни. Тому, при визначені кількісних пропорцій місцевих і державного бюджетів у зведеному, за основу слід брати саме витратну частину.

                      

Щоб адекватно відповісти на виклики сьогоднішнього дня, необхідно збільшувати питому вагу місцевих бюджетів у зведеному. Дивлячись на показники співвідношення видатків державного і місцевих бюджетів Іспанії, Італії, ФРН, а тим більше Франції, ми повинні розуміти, що такими вони стали відносно недавно. Ще в кінці минулого століття, в зазначених країнах питома вага місцевих бюджетів була менше 30%. Збільшення витратної частини місцевих бюджетів до 50% від зведеного, а це середньоєвропейський рівень, буде якщо не революційним, то своєчасним і виваженим кроком. Очевидно, що принципово нових джерел для швидкого і значного збільшення надходжень до місцевих бюджетів до рівня державного просто не існує. Тому мова може вестись тільки про передачу частини доходної бази державного бюджету на нижчий рівень.

             

     На даний момент у зведеному бюджеті 2014 року (Таблиця № 3) видатки державного бюджету складають 57%, а видатки місцевих бюджетів 43%. Якщо центр передасть на місця 7 % (37 млрд. грн.), то ми отримаємо пропорцію 50% на 50%. Очевидно, що це має відбуватись не через дотації і субвенції, а через закріплення відповідного джерела за місцевими бюджетами. Це відповідатиме духові часу і соціально-політичним очікуванням суспільства. Можна запропонувати звичайний поділ, наприклад надходжень від податку на прибуток підприємств, що становить 43 млрд. грн., в пропорції -15 % (6 млрд. грн.) до державного, а 85% (37 млрд. грн.) до місцевих бюджетів. Такий шлях також приведе до бюджетного паритету, але нам потрібні рішення, які  мали б наслідком активізацію місцевого самоврядування в безперервному пошуку додаткових надходжень до своїх бюджетів.

   Аналізуючи останні податкові реформи в світі можна виокремити дві тенденції. Перша характерна для країн з високою фіскальною самодисципліною і показує зміщення центру ваги податкових надходжень в бік оподаткування доходів фізичних і менше юридичних осіб. Друга тенденція демонструє збільшення податків на споживання, особливо на рівні місцевих бюджетів. Звичайно вибір тої чи іншої моделі податкової системи залежить від традицій і пріоритетів економічної політики урядів цих країн.

 В нашому випадку співвідношення доходних і акцизних податків знаходиться в середньоєвропейському діапазоні і становить: прямих — 47%, непрямих — 53%. В останньому показнику дві третини складає ПДВ. Податок на додану вартість серед усіх інших є найбільш криміналізованим і в частині експортного відшкодування, і в частині імпортного заниження митної та контрактної вартостей. В зв'язку з цим він стає все більш конфліктогенним, а відтак зарегульованним, втрачаючи простоту адміністрування притаманну непрямим податкам. В звя'зку з тим, що питома вага ПДВ в державному бюджеті складає 42%, а в зведеному 32%, то якісь радикальні зміни стосовно нього неможливі і не потрібні. За своєю природою — це вдосконалена версія багатовікового податку з обороту, яка не має комулятивного ефекту властивого для попередника. В недалекому майбутньому він стане єдиним податком для підприємств реального сектору з високим розподілом праці і широкою кооперацією. Сьогодні актуальним антикризовим кроком буде рішення про зменшення податкового навантаження на внутрішнього товаровиробника шляхом зниження ставки ПДВ з 20% до 12%. Різницю необхідно трансформувати у новий, виключно місцевий податок з продажу, який не матиме кумулятивного ефекту і справлятиметься винятково з підприємств роздрібної торгівлі продовольчими і непродовольчими товарами та буде обмежений вісьмома відсотками. Тобто з кожної одиниці товару, який продаватиметься в роздрібній торговій мережі з наявними касовими апаратами, 8% виторгу автоматично буде поступати до місцевого бюджету.  Зазначена ставка буде плаваючою і місцеві ради матимуть повноваження її змінювати в залежності від економічної ситуації.

                        

      Такий механізм перерозподілу цілком відповідає як нашій меті підвищення автономії місцевих бюджетів, так і загальносвітовому трендові по збільшенню фіскальної складової у їхніх доходах. Про те, що роздрібна торгівля являє собою стабільне і прогнозоване джерело надходжень свідчить діаграма роздрібного товарообороту за останні роки (Таблиця №4).

       Запропонована схема зміщення податкових акцентів має наступні позитивні моменти:

-                  полегшуючи податкове навантаження на внутрішнього товаровиробника, не змінюючи при цьому оподаткування імпорту, ми стимулюємо структурну перебудову промисловості, заохочуючи інвесторів створювати виробництва власного продукту взамін зарубіжного;

-     зменшення ПДВ до 12% зменшує кримінальну привабливість цього податку в частині фальсифікації відшкодувань;

-                 податок з продажу компенсує недоотримані доходи місцевих бюджетів внаслідок заниження реальних зарплат;

-                  автоматично реалізується принцип «хто більше споживає, той більше платить податків»,  окрім того податок з продажу є своєрідним податком на хабарі та інші незаконні доходи;

-                  податок з продажу стимулюватиме місцеву владу до розширення бази платників шляхом переведення вуличної дрібнороздрібної торгівлі в формат магазинів з касовими апаратами та інтенсивнішого використання комунальної власності для торгових об’єктів «крокової доступності»;

-     отримані внаслідок перерозподілу додаткові кошти направлятимуться на соціально-економічний розвиток територій.

Мета переформатування доходної частини консолідованого бюджету полягає перш за все в тому, щоб дати можливість містам і селам навести лад в своїх інфраструктурах. Відповідно це джерело не має враховуватись при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів і має бути закріпленим за бюджетами розвитку. На даний час ці бюджети в основному наповнюються за рахунок єдиного податку, пайової участі та продажу землі і майна. Останні джерела стрімко скорочуються тому, що вони не є відновлюваними. Бюджети розвитку складають від 3% у малих містах до 18% у м. Києві, від загальних бюджетних видатків регіонів, в середньому це 6-11%, що в абсолютному вимірі становить 20-30 млрд. грн. в залежності від року. У випадку закріплення за бюджетами розвитку нового джерела у вигляді податку з продажу в розмірі 8%, а це — 37 млрд. грн., то при обсягу роздрібу на рівні 2014 року, інвестиційні можливості місцевого самоврядування зростуть більш ніж вдічі. Певна частина коштів, в межах 7 млрд грн. має бути направлена на забезпечення виконання додаткових повноважень і функцій, котрі перейдуть до місцевих органів влади внаслідок децентралізації. Процес дивергенції ПДВ необхідно проводити протягом двох років, відколюючи щороку по 4% на користь податку з продажу. Поетапний перехід потрібний для зменшення негативного впливу на економіку внаслідок розбалансування державного бюджету. Передаючи 37 млрд. грн. на нижчий рівень необхідно скоротити відповідні видатки і ніяк не за рахунок зменшення дотацій і субвенцій місцевим бюджетам. Ситуація ускладнюється ще й тим, що реформу, яка має надзвичайну вагу для політичної стабільності, необхідно провести на фоні економічного спаду. Переглядаючи доходи держбюджету за останні роки стає зрозуміло, що ідеальним часом для таких змін був період з 2004 до 2008 рік, коли надходження росли на більш як 30 млрд. грн. щорічно, а інфляція була незначною. Чекати на відновлення аналогічної динаміки у нас немає часу. Відтак проблема виникаючого дефіциту повинна вирішуватись традиційними засобами: скороченням видатків на малоефективні програми, оптимізацією управлінського апарату (адмінреформа), а також запозиченнями і грантами через спеціальну міжнародну програму підтримки реформи місцевого самоврядування в Україні.

       Наступна проблема — це підвищення роздрібних цін на 8% перш за все на імпорт. Ціни на продукти харчування і непродовольчі товари, які виробляються в Україні, не зважаючи на зменшення ПДВ, також можуть вирости внаслідок природного бажання торгівлі заробити на ситуації. Запобігти гіпотетичному соціальному обуренню можна добре організованою пояснювальною роботою про переваги податкових змін для кожного мешканця конкретних міст і сіл. Переконати людей в тому, що  нові податки не будуть розкрадені місцевими чиновниками можна лише надавши законодавчі гарантії прозорості бюджетних процесів, які полягають в можливості контролювати витрати розпорядників бюджетних коштів, через відкритий електронний доступ до всіх платіжних документів і супутніх контрактів, інформація про які відображується на єдиному публічному рахунку державної казначейської служби в режимі реального часу. Ця новація, а також інші механізми реального контролю, включаючи передбачені в законодавстві інструменти прямої демократії, зможуть розвіяти можливу недовіру з боку суспільства до таких, конче необхідних змін. Зрештою підвищення цін на 8 % протягом 2-х років, знаходиться в межах коливань, що спричиняються сезонними, курсовими та виробничо-логістичними факторами.

       В розвиток теми бюджетної самостійності, враховуючи географічні, економічні, соціальні та інші регіональні відмінності, було б доречним делегувати місцевим радам право на введення місцевих податків і зборів в кількості не більше 2 позицій і загальним розміром менше 3 % від обсягу бюджетних надходжень за попередній рік. Таке право матиме статус резервної можливості, котра може бути активована при появі бази оподаткування і після обов’язкового затвердження такого рішення на місцевому референдумі.         Періодична модернізація фінансової системи країни через зміни в бюджетній, банковій, податковій, чи будь-якій іншій галузі інколи є життєво необхідною. Саме зараз ми потребуємо як окремих, так і системних дій, спрямованих на покращення бюджетно-податкової системи. Я переконаний, що перетворення частини податку на додану вартість в податок з продажу, а також право місцевих громад оподатковувати, в розумних межах, певні види доходів чи майна стануть важливими складовими тих кроків, які призведуть до суттєвого підвищення темпів оновлення наших міст і сіл.

Наведені прогнози (Таблиця № 5) можливих надходжень від податку з продажу для міст обласного значення Одещини демонструють значний потенціал запропонованих змін для збільшення капітальних вкладень в територіальну інфраструктуру.

             

Дані розрахунки зроблені на базі показників обсягу роздрібного товарообороту підприємств, які здійснювали діяльність із роздрібної торгівлі та ресторанного господарства із застосуванням реєстраторів розрахункових операцій у 2013 році.





 

Распечатать

Пост размещён сторонним пользователем нашего сайта. Мнение редакции может не совпадать с мнением пользователя



Sasha-13
Sasha-13   страна по ip - od 19 июня 2014, 13:15     0      
Децентралізація це прямий шлях до економічного і політичного колапсу. Якщо вона будуть проведена, такий явище як Майдан стане в житті українців буденною справою. Дотаційні регіони будуть голодувати (їх буде не на що утримувати, тому що заможні області перестануть виділяти їм кошти через держбюджет). А очманілі від стількох прав і свобод керівники на місцях будуть плодити нові ДРР і ЛНР. Кожне село зможе стати незадежним Люксембургом.
   Ответить    
оцет
оцет   страна по ip - od 20 июня 2014, 07:39     +1      
Речь идёт о том, что бы заинтересовать местные власти в росте розничного товарооборота на их территории и в обеспечении собираемости НДС.
По идее надо бы к этому добавить и предложение с которым носился Цушко: «Дать им долю с акциза на водку и т.д»
С одной стороны это направит энергию представителей местных властей в мирных целях. К тому же у них останется меньше свободного времени и сил на всякого рода политические демарши.

А полностью уйти от перераспределения денег через центральный бюджет- это всё равно не позволит.
Кстати стоит подумать, как заинтересовать местные власти и в росте оптового товарооборота на их территории.
   Ответить    
   Правила

Записи в блогах:





Будова