фр1

Леонид Штекель / 10 ноября 2014, 14:28

Децентрализация, как вечный двигатель второго рода


«А мне опять приснился крокодил зеленый,
Зеленый-презеленый, как моя тоска…»
(Знаменитая советская песня)

Любимым слоганом нашего Президента является лозунг «Даешь децентрализацию! ». Однако за паровозным гудком почти нельзя уловить реального смысла этого призыва. Давайте на пару минут заткнем уши и кое-что вспомним.

Вообще, когда мы хотим понять тот или иной нормативный акт, надо коснуться политических причин, вызвавших его. Именно в этих политических правилах игры и заключен реальный смысл нормативного акта. А вовсе не в его «полезности, нужности…» и прочих романтических бреднях.

Леонид Данилович Кучма, заказчик нашей Конституции и законодательства о местном самоуправлении, страдал маниакальным страхом перед утратой власти. Как настоящий парторг, он видел успех своей «тяжкой миссии» по удержанию у власти, в создании системы «разделяй и властвуй». Насколько будет работоспособна для страны данная модель, ему было глубоко наплевать – главная задача, чтобы трон не шатался.

Поэтому в процессе подготовки сначала Конституционного Соглашения, а потом Конституции, Леонид Данилович добился ликвидации угрозы от региональных элит – путем фактического уничтожения областной власти. По Конституции и Закону о местном самоуправлении, региональной власти в Украине как бы нет: областные советы – это некая конгломерация территориальных громад, расположенных на территории данной области. Эфемерное создание.

При этом главным помощником в борьбе с региональными элитами Леонид Данилович сделал мэров крупных городов, которые лоббировали в Верховной Раде данные проекты законов, полагая, что власть в регионах окажется в мэриях городов.

Однако Леонид Данилович, отобрав ритуальные полномочия у областных элит, вовсе не дал эти полномочия местным советам. Так как если по Конституции и Закону о местном самоуправлении область не имеет реального юридического статуса, то в принятом сразу за этими законами Бюджетном Кодексе все сделано прямо наоборот: вся налогово-бюджетная система находится в руках власти областной. Впрочем, потом она уплыла в обладминистрации.

И когда местные власти твердили областным: мы особая ветвь власти в стране, а вы вот – неизвестно кто, то те говорили: но за то, денежки делим мы!

Однако и сам Леонид Данилович, а уж тем более его наследники, осознав, что ни местные власти, ни региональные не способны теперь отстаивать свои права, стали отбирать у них и те крохи, которые были им обещаны по законам Леонида Кучмы.

И здесь необходимо учесть еще один очень важный аспект кучмовской нормотворческой политики: Леонид Кучма и его советники использовали на пять с плюсом советское законодательство, при этом убрав из него все реальные демократические нормы.

В СССР в законодательстве еще со времен Сталина и Сталинской Конституции были сохранены некоторые демократические нормы, которые в СССР на практике никто и не думал применять. Никому даже в голову не могло прийти, что кто-то будет хвататься за букву закона и требовать реализовать все те декларации, которые были записаны в угоду создателям положительного имиджа СССР в западном мире.

Однако, когда началась перестройка, оказалось, что и советские законы можно трактовать с точки зрения демократии. И кучмовские юристы, учтя опыт перестройки и начала 90-х, выбрали гениальный ход.

Суть его очень проста: вся реальная власть передается исполнительным структурам.

Власть, на самом деле, это не право голосовать. Власть это возможность получать требуемую информацию, обсуждать ее, формировать группы влияния и компромисса, искать возможные договоренности.

В СССР информация была сосредоточена в независимых от местных властей структурах. Этой информацией могли пользоваться как органы исполнительной власти, так и, контролирующие их, партийные органы. Кроме того, к этой информации были допущены в той или иной степени депутаты и специалисты в этих сферах.

Вся эта информационная структура представляла собой далеко не идеальную систему управления, но более-менее работоспособную. И далеко не случайно, что в годы перестройки эта схема дала возможность демократическим группам принять участие в решение местных и государственных проблем.

Законодательство о местном самоуправлении в Украине принципиально изменила эту систему, хотя формально почти все элементы советской модели были сохранены. Но, во-первых, так как отсутствовали партийные органы, была уничтожена система контроля исполнительной власти. Во-вторых, вся информационная структура управления оказалась также под контролем исполнительной власти.

Можно сколько угодно кричать о роли власти представительной, но если все решения принимаются исключительно на основе информации, представленной структурами исполнительной власти, совершенно очевидно, что только в виде исключения представительная власть может отстоять свои позиции.

Не менее важно и то, что в советской модели отсутствовало вообще понятие оппозиционности. Со времени уничтожения права на фракции на X съезде ВКПб, в СССР не существовало никаких процедур учета мнения меньшинства. Система «демократического централизма» на практике означала, что тот, кто имеет 50 процентов плюс один голос в местном органе власти – имеет все.

Любопытно, что на съездах ВКПб до Десятого, существовала очень подробная и выверенная система учета мнения меньшинства. Этим регламентам могли бы позавидовать и нынешние лидеры демократии. Но с 1920 года в СССР любая форма инакомыслия была запрещена. Сначала только публичная, потом и домашняя, а потом… Ну, в общем, ясно.

Отсутствие законодательных гарантий прав отдельных депутатов, фракций, групп – неизбежно превращает депутатов местных советов в марионеток исполнительной власти. Если в советское время депутат мог «нажать» на руководство исполнительной власти через партийные органы (разумеется, вероятность такого хода была крайне мала), то сейчас подобные шаги в принципе невозможны.

С другой стороны, закон о местном самоуправлении не создает публичную власть.

Вот это очень важный момент для понимания основной проблемы местного самоуправления в Украине: наша местная власть не является публичной!

Получив раз в четыре или пять лет мандат на управление, местные органы власти обладают поистине самодержавной властью на подведомственных территориях.

Опять таки, все это идет от советской эпохи. В СССР никому и в голову не могло прийти, что власть должна отвечать перед обществом. Однако, еще с 20-х годов были созданы определенные «социальные костыли». Во-первых, разумеется, партийный контроль, во-вторых, сложная система жалоб, в-третьих, реакция СМИ, в-четвертых, заключения специалистов, и, в-пятых, прокуратура. Все это, до определенной степени, позволяло оптимизировать структуру управления, убирая слишком очевидные нестыковки.

Муниципальная реформа 1997 года, фактически, убрала все действующие механизмы контроля. Формально и жалобы, и СМИ сохранились, но эти механизмы внешне были оставлены в советском варианте, а в ССР они действовали лишь через систему партийного контроля. Нет партийного контроля – нет и реакции на СМИ, жалобы, заключения специалистов. Та же ситуация сложилась и с прокуратурой.

Советская система прокуратуры родилась в тридцатые в рамках Сталинской вертикали «тройного контроля». Сталин довел систему «разделяй и властвуй» до маниакального уровня: все друг за другом следили, друг на друга стучали, а Сталин наблюдал и принимал решения кого убрать. Прокуратура была из этой схемы. Разумеется, ее система не укладывалась в нормы западного права и поэтому прокуратура в Конституциях и Сталинской, и Брежневской появлялась лишь мельком. Пока партийная дубина оставалась в действии, не конституционность прокуратуры никого не волновала. Однако в Украине весь абсурд этой системы оказался налицо: единственная структура, которая могла официально контролировать все и всех, никому, фактически, не подчинялась, жила своей собственной жизнью, и опыт ее применения, скажем так, мягко, не радует.

Таким образом, знаменитый конституционный Закон о местном самоуправлении по сути носит чисто имитационный характер. Он имитирует демократию. Что это значит?

С одной стороны, полномочия местной власти в Украине зашкаливают. Органы местной власти обладают собственностью чудовищного размера, даже после тотальной приватизации последних двадцати трех лет. Сейчас это земля. Речь идет о миллиардах и миллиардах долларов в денежном выражении. Формально этой собственностью владеют территориальные громады, однако не существует механизмов участия территориальных громад в управлении этой собственностью, в контроле за ней и так далее. Поэтому вместе с мандатом депутатов и мэра, местным властям отдается неограниченная возможность воровства и обогащения.

Мэры украинских городов не имеют права отрубать головы своим врагам, но в вопросах собственности они обладают большими полномочиями, чем английские короли времен абсолютизма. Знаменитый Карл Первый, казненный беспощадным Кромвелем, в части собственности не сделал и сотой доли того, что делает обычный мэр, обычного украинского города. Налоги, фавориты, поборы – да Карл Первый был просто ангел, по сравнению со многими персонами нашей муниципальной политики. Просто англичане, времен Карла Первого – это не украинцы. Но вернемся к имитации.

С другой стороны, до недавнего времени, никаких реальных полномочий по реализации бюджетной политики, местные органы власти в Украине не имели.

То есть, практически, воровать можешь сколько хочешь, а реально управлять городом – нет! Вот какова плата за имитацию демократии, вместо ее реализации.

В чем же заключается децентрализация власти с точки зрения реформы Порошенко-Гройсмана? В частичном решении второго вопроса: предоставления местным органам власти права более самостоятельно решать вопросы бюджетного планирования. И все!

При этом надо понимать, что структура налогов в стране – сверх централизована. Система учета бюджетных средств – аналогично. То есть, даже если местные органы власти получат максимум: право самим планировать вою деятельность, они все равно будут на сто пятьдесят процентов зависеть от центра: процент отчислений от тех или иных налогов будет определяться в «ручном режиме», никаких маневров в налоговой сфере местные власти не смогут осуществлять, даже если захотят вдруг такое сделать. Фактически центральные власти предлагают местным властям выступить в роли более успешных фискальных агентов центрального правительства. Это, кстати, хорошо для режима оккупации – знать, где можно больше содрать. Но вот к демократии это не имеет ни малейшего отношения.

Нет, разумеется, данная реформа Порошенко-Гройсмана полезна. И елси бы у нас была мА-а-аленькая проблема, то что-то она решила бы. Но проблема у нас не маленькая. Это все равно, что гангрену лечить витамином «С».

На самом деле, децентрализация не просто необходима. Без децентрализации Украина, как страна, просто умрет. Ее распад в этом случае неизбежен, так как ресурсы в стране ограничены: «пирог» уже скоро нельзя будет делить – нечего! И без коренной реформы всей системы управления пути в будущее у страны нет.

Фактически можно отметить несколько важнейших направлений.

Первое. Реформа налоговой системы. Местные и региональные налоги и сборы должны быть выделены в отдельную систему, поступления в этой сфере должны давать львиную долю доходов местных бюджетов, а администрирование полностью осуществляться на уровне их сбора.

Второе. Система местной власти должна стать публичной. Это значит, что с одной стороны, статус депутата местного совета должен быть изменен, чтобы он имел, например, возможность реально получать информацию о состоянии дел – ему должны быть выделены деньги на покупку этой информации, а информационные источники должны быть независимы от исполнительной власти. Местные депутаты, группы и фракции депутатов, должны получить законодательное право на отстаивание своей позиции, а это значит, что должна быть создана сложная процедура принятия решений на местном уровне: все решения должны быть сначала в виде проектов представлены публично, все депутаты должны получить возможность публичного их обсуждения ДО СЕССИИ, и у депутатов должны быть возможность сформировать группы согласования общей позиции.

Фактически, работоспособность местной власти зависит от наличия законодательной процедуры реализации прав депутатов.

Нужно вообще отказаться от действующего Закона о местных органов власти и вернуться к проекту закона, предложенного в конце 90-х Ассоциацией городов Украины. Тот рамочный закон обладал многими достоинствами, и с учетом имеющего за эти годы опыта, можно использовать свободную форму того проекта для создания реальной и работоспособной местной власти. Но это отдельная тема для разговора.

Однако публичность власти не определяется только статусом представительных органов власти. Должна быть определена процедура реализации права членов территориальной громады на участие в управлении. Для этого должен быть законодательно определен статус общественных слушаний, местных инициатив и местных референдумов. Определен круг вопросов, решения по которым определяются исключительно после согласования с членами территориальной громады.

Третье. Необходимо определить круг вопросов на уровне страны, решения по которым определяется исключительно по согласованию с регионами и территориальными общинами. Этот вопрос является принципиальным: если политика «не вернется» из Киева в регионы, в стране не будет решена ни одна из серьезных проблем.

Разумеется, проблема децентрализации власти гораздо шире, рассмотренных здесь вопросов. Но без решения их мы вообще ничего не сможем достичь. И как некогда пели «Голубые гитары»: нас ждет зеленая тоска.

 

Распечатать

Пост размещён сторонним пользователем нашего сайта. Мнение редакции может не совпадать с мнением пользователя



Korsar black
Леонид, Вам нравится, если Вашим бюджетом распоряжается кто-то другой, решая — выделить Вам из Ваших же денег пару гривен на буханку хлеба и бутылку молока? Или решают, что Вы и без молока обойдетесь, одним хлебом? Думаю — не нравится. Никому. Потому и назрела эта децентрализация власти Ничего плохого в этом не вижу. Другое дело — нужно установить жесткий контроль и подотчетность расходования местных бюджетов. Причем — подотчетность Городской Громаде, а не дядям из Киева. Но это — уже совсем другая тема.
   Ответить    
   Правила

Записи в блогах:





КСЕ