О ситуации с новыми «Пляжными правилами». Часть первая

На самом деле в этой дискуссии, которая продолжалась почти три часа, как в капле воды видны все проблемы, как наших городских властей, так и представителей общественности. И для того, чтобы понять происходящее, недостаточно просто озвучить тезисы разговора, надо понять суть развернувшейся полемики. Но для этого необходимо немного истории.

Летом прошлого года прошли обязательные общественные слушания по проекту новых правил. Слушания эти являются обязательными, так как «Правила…» — регуляторный документ, а он,  согласно Закону о регуляторной деятельности ОБЯЗАН проходить общественные слушания.

Вопрос о том, почему возник новый проект правил – это отдельная тема для разговора. Каждый подобный документ в системе городской власти носит лоббистско-чиновничий характер. То есть лоббисты тех бизнес структур (в основном имеющих очень «плотные» отношения с одесской и киевской властью) и чиновники мэрии договариваются о неких правилах игры. Сами одесситы обычно здесь выступают в роли статистов, и та и другая сторона обосновывают свои доводы, чаще всего, ссылкой на интересы граждан, но это не более, чем правила политеса. Однако летом прошлого года произошла несколько необычная ситуация.

В принципе согласованные «провластным бизнесом» и чиновниками правила, делали определенную «уступку» общественному мнению, так как скандалы вокруг произвола арендаторов на пляжах, уже приобрели к моменту слушаний массовый характер. Индикатором этого «компромисса» должно было стать новое соотношение «свободных» и «занятых» площадей на арендованных пляжах: вместо соотношения 70 (топчаны и другие объекты арендаторов) и 30 – свободные площади на пляже, было предложено соотношение 50 на пятьдесят. Возможно, мне это точно не известно, но формально арендаторы, вероятно, дали добро на это, ведь иначе вряд ли бы проект вынесли на слушания. Но это чисто «формально».

Бизнес делать эти «политические» уступки даром не хотел. И на общественных слушаниях произошла ситуация, которую не ждали городские власти: общественность при молчаливой поддержке бизнеса заблокировала правила, и предложила создать Рабочую группу по написанию новых правил.

Но, разумеется, общественность интересовали, в первую очередь, совершенно иные вопросы. Камнем преткновения здесь стали: во-первых, сама идея аренды пляжей, которая, по мнению общественности, служила обоснованием последующей застройки и захвату пляжа арендаторами, во-вторых, то,  что арендаторы сознательно и последовательно заставляли все семьдесят процентов пляжей топчанами. То есть, де факто вход на территорию арендованного пляжа становился платным, так как бесплатные кусочки были крайне незначительными. И просто изменение 70 процентов пляжа на пятьдесят, как предлагали городские власти, проблему доступности пляжа для одесситов, по мнению общественности, не решит.

Уже во время слушаний была озвучена идея Глеба Жаворонкова, который по опыту пляжей США, предложил не сдавать пляжи в аренду, а предоставлять предпринимателям право на оказание услуг на территории пляжа.

После двухмесячной волокиты, Рабочая группа мэром все-таки была создана и преиступила к работе. И здесь общественность столкнулась с одной из главных проблем для совместной работы общественности и исполнительной власти.

Во-первых, подобная работа требует огромное количество времени и достаточно высокий уровень профессиональной подготовки.

Во-вторых, между протестной деятельностью и конструктивной работой с властью лежит, на самом деле пропасть. Одно дело на митинге сказать «Долой! » — и это будет совершенно правильно, другое – предложить решение. Нужно придумать и конструкцию, и механизм реализации, и правовое обоснование. Это огромная работа даже для чиновников, которые только этим и занимаются, а ведь у представителей общественности есть и основная работа, так что времени у них не много.

Мне необходимо здесь сделать еще одно очень важное отступление. У общественности изначально был и другой путь. Несколько общественных активистов, прежде всего Оксана Штокало, считали необходимым пойти по другому пути: составить перечень изменений в существующий проект, и обойтись не новыми правилами, а старыми с добавлением определенных позиций общественности.

Для того, чтобы понять дилемму, которая в данном случае встала перед общественностью, надо понять, что собой представлял старый проект Правил.

Как и любой нормативный документ, который обычно принимается городскими властями, данный проект представляет собой типично советскую компиляцию порою абсолютно не стыкуемых друг с другом норм, которые принимаются чиновниками в зависимости от того, что им сейчас нужно. Например, в одной части старого проекта было написано, что строить на песке КАТЕГОРИЧЕСКИ нельзя, а в другой, «в виде исключения» это разрешалось. И так почти во всем.

То, что реально волнует бизнес и чиновников, занимает в этих правилах очень немного места, но нужно очень хорошо знать все нюансы ситуации, чтобы понять, почему в тех или иных местах выбраны те или иные положения.

Поэтому существовала реальная опасность: не понимая до конца всех механизмов коррупции, которая заложена в проекте, мы не сможем по-настоящему ей противостоять.

Я не готов дать стопроцентную гарантию, что мы поступили правильно, решив пойти по пути создания новых Правил, но лично я считаю, что мы были правы.

Я не буду сейчас также касаться особой позиции в Рабочей группе Сергея Гордышева. У него есть своя отдельная позиция, которая в том или ином варианте вызывала одобрение у нескольких общественных активистов. Может быть Сергей Гордышев сам напишет свое видение проблемы, или я попробую об этом написать в другой раз.

К концу официального окончания срока работы Рабочей группы (согласно первоначального распоряжения мэра), представители общественности 27 ноября передали в горисполком вариант проекта новых правил от общественности, который в целом был поддержан большей частью общественности.

В этих правилах была детально разработана процедура взаимоотношений посетителей пляжа, городских властей и бизнеса. Был предложен механизм проведения публичных конкурсов на осуществления предпринимательской деятельности на пляжах, а также решены ряд вопросов, которые, практически, не рассматривались старым проектом.

Надо сказать, что большую часть механизмов, предложенных представителями общественности, городские власти были готовы поддержать. Мало того. Они даже были готовы поддержать, правда, еще не ясно в каком виде, создание Общественного (Консультационного) совета по пляжам из представителей общественности, чтобы можно было осуществлять мониторинг ситуации на пляжах.

Однако были вопросы, которые для городских властей являлись определяющими, и вокруг которых и развернулась главная дискуссия.

Прежде всего, это: право на аренду пляжей, разделение пляжей на категории и наличие на пляжах так называемых «настилов».

Самый сложный вопрос для согласования позиций между общественностью и властью была аренда пляжей.

Как уже говорилось выше, общественные активисты считали и считают, что для наших предпринимателей, особенно имеющих «особые» отношения с властью, само «право на аренду» рассматривается, как возможность делать на пляже все, что они считают нужным. Представители общественности указывали, что предприниматели ограничивают проход на пляж, делая его де-факто платным, строят на пляжах различные сооружения и бассейны, расставляют на пляже заранее топчаны и зонтики, занимая почти всю территорию пляжа, оставляя тем, кто не хочет платить, лишь узенькие кусочки земли, порою даже без песка. Причем, хотелось бы заметить, что по Закону отдыхающие МОГУТ, а не ОБЯЗАНЫ платить за услуги.

Характерным примером является история с пляжем «Отрада», когда городские власти, после многочисленных скандалов и обращения общественности, были вынуждены демонтировать забор и вертушку, которую установили арендаторы пляжа, для того, чтобы пропускать на него людей только за плату. В ответ на это, арендаторы подали в суд на городские власти. И суд, опираясь на договор аренды, признал их правоту и потребовал, во-первых, вернуть ограду и турникет, а во-вторых, возложил на городские власти обязанность восстановить турникет и уплатить штраф.

Типичным также является пример Дельфинария «Немо» (гостиницы), владельцы которой на основе договора аренды начинали работы по «благоустройству» (строительству) на арендованной территории, а затем, узаканивали через суд эту территорию как свою.

Специфика нашей ситуации с арендой на пляжах является то,  что на сегодняшний день существует 33 договора аренды на пляжах, которые охватывают примерно треть всех пляжей Одессы, но при этом, разумеется, затрагивают наиболее удобные и обжитые одесситами пляжи. Эти договорыа аренды заключались на очень большие сроки, так, например, ближайший срок окончания первого договора – 2018 год, но большинство из них действует до 2025, а некоторые даже до 2030 года.

В том проекте, который был подготовлен представителями общественности, была предложена следующая процедура: вводится общий мораторий на аренду пляжей, а на тех пляжах, где действует договор аренды, все остается без изменений до окончания срока аренды. Но после окончания действующего договора, новый договор не заключается.

Вместо договора аренды представители общественности предложили новый механизм: заключения два договора – с коммунальными предприятиями, обслуживающими побережье (их четыре на сегодняшний день) об оказании услуг на пляжах, и с управлением инженерной защиты – о работах по поддержанию берегоукрепительных сооружений.

Здесь необходимо сделать паузу и объяснить некоторые нюансы тех договоров аренды, которые заключены сейчас. Здесь также есть один очень важный момент. Дело в том, вы можете смеяться, как говорят в Одессе, но у нас нет договоров аренды пляжей. На самом деле у нас есть договоры о «рефулировании песка в бассейне», то есть в текстах договоров пляжи не упоминаются вообще.

То есть, на основании Постановления Кабмина об аренде государственного и коммунального имущества, арендаторам сдают в аренду «берегозащитные сооружения». Предмет договора – рефулирование песка – поддержание слоя песка на пляже.

Надо отметить, что речь идет о песчаных пляжах с намытым песком. Как известно, в советское время в Одессе были проведены грандиозные противооползневые работы, которые, в том числе, включали в себя намыв песка на одесские пляжи. Одесские чиновники любят повторять, что одесские пляжи, за исключением Лузановки и Черноморки – искусственные, то есть, на них не может распространяться законодательство Украины о пляжах.

Хотелось бы отдельно отметить, что песок на одесских пляжах, действительно, был намыт, но можно ли называть наши пляжи «искусственными», при том, что они были пляжами и ДО проведения берегоукрепительных работ, не песчаными, но пляжами – это разговор особый. Но мы сейчас говорим о позиции городских чиновников, а не о логике.

То есть, городские власти сдают в аренду не пляжи, на которых реально работают арендаторы, а некое имущество – рефулирование песка. Тут, кстати, возникает одна очень немаловажная проблема.

Согласно Методике расчета аренды государственного и коммунального имущества, аренда составляет 15 процентов в год от оценочной стоимости имущества. Когда дело касается коммунальной недвижимости, то оценщики могут оценивать ее исходя из тех цен, которые действуют на рынке. В данном же случае, разумеется, никакого рынка не может быть – все это бумажная фикция. Но у этой фикции должны быть реальная цена, 15 процентов от которой арендаторы должны платить? Но как определить базу?

Думается понятно, что здесь, как говорится в одном фильме, «возможны варианты». Когда общественные активисты познакомились с договорами аренды, то перед нами предстала совершенно уникальная картина: разброс арендной платы составлял от одной с небольшим гривны с квадратного метра до восьми гривен с того самого метра. При этом, разумеется, наблюдалась «удивительная картина», когда маленькие пляжи без каких-либо особых услуг – только зонтики и топчаны, платили восемь гривен, а дорогие пляжи с множеством специальных услуг, настилов и т.д. платили раза в два с лишним меньше.

Ничего удивительного здесь нет. Когда договор представляет собой игру с фикцией, цена договора неизбежно становится производной от «особых» отношений с чиновниками.

И еще одна немаловажная подробность. В защиту своей ставки на арендные отношения, городские чиновники повторяли одну и ту же фразу: арендные платежи напрямую идут в бюджет, а все остальные – нет.

На этом важном доводе сделаем паузу. Продолжение следует.

Статья подготовлена при технической помощи Светланы Поповой